Niezależność, bezstronność, neutralność i humanitaryzm
– zasady Dobrego Świadczenia Pomocy Humanitarnej wg European Consensus on Humanitarian Aid
CZ. V.
POMOC I ORGANIZACJE HUMANITARNE W PRAWIE POLSKIM
Co to jest organizacja humanitarna?
Aby móc rozważać problem jakim jest transport leków przez granicę przez organizacje humanitarne, należy określić jak są one sytuowane w przepisach prawa polskiego.
W publikacji „Pomoc humanitarna w świetle prawa i praktyki” w rozdziale „Pomoc humanitarna w prawie polskim” podjęto próbę określenia i wyodrębnienia czym są i jakie działania podejmują organizacje humanitarne.
Przyjęto, że pomoc humanitarna jest postrzegana jako działalność (zorganizowana), która polega przede wszystkim na zapewnieniu pomocy, opieki i ochrony dla ludności poszkodowanej w wyniku konfliktów zbrojnych, klęsk żywiołowych lub innych kryzysów humanitarnych spowodowanych przez naturę lub człowieka; działalność ta ma służyć ochronie życia oraz łagodzeniu cierpienia ludzkiego w sytuacji wspomnianych kryzysów lub bezpośrednio w ich następstwie.
Autor zwraca uwagę, że mimo, iż pomoc humanitarna jest pojęciem prawnym, nie posiada ona osobnych zapisów definiujących i regulujących jej działalność, co de facto oznacza brak jakiegokolwiek aktu prawnego tworzącego podstawę funkcjonowania tychże organizacji w prawie polskim.
Autor zauważa, że przepisy informujące o działalności tych organizacji można znaleźć zaledwie jako wzmianki w aktach prawnych z innych dziedzin. Zwrócono też uwagę, że najwięcej informacji dotyczących niesienia pomocy humanitarnej można znaleźć w aktach prawa administracyjnego, gdzie określone są uwarunkowania prowadzenia działalności jako takiej.
Konsekwencją braku regulacji jest nieskrępowana możliwość podejmowania inicjatyw mających na celu działania humanitarne – co oznacza, że nie trzeba mieć żadnych pozwoleń na działalność humanitarną, nie ma określonych zasad prowadzenia takiej działalności, wyznaczonych form organizacyjnych oraz nie zostały określone przypadki kiedy taka pomoc miałaby mieć zastosowanie. Jedyne granice, to wspomniane wcześniej sporadycznie ukazujące się zapisy w aktach prawnych, nawiązujące bezpośrednio do zagadnienia jakim jest pomoc humanitarna.
Formy pomocy humanitarnej w Polsce i jej zakotwiczenie w prawie polskim
Państwo Polskie nie określa kto i w jakiej formie może udzielać pomocy humanitarnej, a formy organizacyjne mogą przybierać dowolną postać. od sformalizowanych (fundacja – np. Polskie Centrum Pomocy Międzynarodowej, Polska Akcja Humanitarna, stowarzyszenie – np. Polska Misja Medyczna) przez osoby fizyczne, aż do przedstawicieli podmiotów władzy włącznie.
Autor zwraca uwagę na to, że nie ma wyznaczonych kryteriów, kiedy taka pomoc może być podejmowana. To oznacza, że mamy do czynienia z działalnością prawnie niereglamentowaną, możliwą do podejmowania i prowadzenia bez spełnienia określonych warunków.
Brak osobnego aktu prawnego może stwarzać trudności w funkcjonowaniu organizacji humanitarnych, ale też stanowić pole do nadużyć.
Część przepisów na temat funkcjonowania pomocy humanitarnej w zakresie szerszym niż przedstawiona wyżej definicja, można znaleźć w Ustawie o współpracy rozwojowej i Ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, natomiast w Ustawie o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej przepisy wyłącznie odnoszą się do Sił Zbrojnych i Obrony Cywilnej.
Ustawa z dnia 16 września 2011 roku o współpracy rozwojowej
Ustawa z dnia 16 września 2011 roku o współpracy rozwojowej wskazuje, że współpraca rozwojowa jest to pomoc prowadzona i finansowana z ramienia organów administracji rządowej, a odbiorcą tej pomocy zgodnie z zasadą solidarności międzynarodowej są kraje rozwijające się. Jednym z przedmiotów pomocy rozwojowej jest udzielanie pomocy humanitarnej. W art. 2 ust 1 pkt. 2 zawarta jest informacja, że pomoc humanitarna polega w szczególności na zapewnieniu pomocy, opieki i ochrony dla ludności, która została poszkodowana w wyniku konfliktów zbrojnych, klęsk żywiołowych lub innych kryzysów humanitarnych spowodowanych przez naturę lub człowieka. To właśnie ten artykuł w świetle prowadzonych przez Fundację PCPM z rządem rozmów, jest przywoływany jako prawna definicja pomocy humanitarnej i stanowi podstawę do podejmowania dalszych decyzji dotyczących wydawania zgód i pozwoleń na transport leków.
Można powiedzieć, że wcześniej wspomniany brak zdefiniowania zagadnienia „pomoc humanitarna” był przeoczeniem lub zawężeniem wskazanej definicji do pomocy oferowanej tylko i wyłącznie przez Rząd RP. Jednak w dalszej części ustawy – tj. w art. 3 UoWR – dopuszczono do uczestnictwa w realizowaniu współpracy rozwojowej podmioty nie będące jednostkami rządu RP, w szczególności organizacje pożytku publicznego, a ich finansowanie odbywa się na zasadzie otwartego konkursu ofert.
Ciekawym faktem jest możliwość zlecenia przez Ministra Spraw Zagranicznych realizacji zadania z zakresu pomocy humanitarnej podmiotom pozarządowym, z ominięciem otwartego konkursu ofert (art. 10 ust. 2 UoWR) – usprawiedliwione jest to koniecznością nagłych i pilnych działań w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego.
Prowadzenie działań opisanych ustawą, wiąże się ściśle z wypełnieniem założeń wieloletnich programów współpracy rozwojowej, a program taki planowany jest na okres co najmniej 4 lat (art. 5 UoWR). Jak można zauważyć, wg ustawy programy te mają długi czas trwania i nie uwzględniają zdarzeń nagłych takich jak katastrofy naturalne i kryzysy wywołane działaniami człowieka. Aktualnie trwa Wieloletni Program Współpracy Rozwojowej 2016-2020 i trwają prace nad wprowadzeniem w nim zmian. Projekt Modyfikacji zakłada, że ze względu na specyficzny charakter niesienia pomocy humanitarnej, będzie ona realizowana niezależnie od celów Wieloletniego Programu.
W projekcie zaznaczono, że pomoc taka będzie udzielana na prośbę kraju dotkniętego katastrofą, a także jako odpowiedź na międzynarodowe apele – w szczególności w sytuacjach nagłych lub przedłużających się i zapomnianych kryzysów. Ponownie zaznaczono istotę i wagę organizacji pozarządowych w niesieniu pomocy, zarówno finansowej jak i rzeczowej – w tym prowadzenie działań ratowniczych i wsparcie środkami medycznymi – lekami.
W omawianym dokumencie wskazano potrzebę usprawnienia i opracowania systemowych rozwiązań w celu lepszej koordynacji działań humanitarnych.
W dyskusji nad wspomnianą modyfikacją – ulepszeniem i udoskonaleniem istniejących przepisów – trwają rozmowy prowadzone przez liczne komórki rządowe – począwszy od Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, przez Ministerstwo Obrony Narodowej, Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, a na Rządowym Centrum Bezpieczeństwa kończąc. Konsultantami w prowadzonych pracach są partnerzy pozarządowi czynnie działający na arenie międzynarodowej w zakresie pomocy humanitarnej. Debata ta może doprowadzić do wskazania głównych problemów powiązanych z transportem leków przez granice w celach humanitarnych oraz do opracowania rozwiązań i zmian prawnych.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że rząd, w celu wypełnienia założeń Wieloletniego Programu Współpracy Rozwojowej, daje sobie możliwość zlecenia realizacji określonych zadań podmiotom zewnętrznym, natomiast często nie daje do tego prawnych narzędzi.
Aby łatwiej zrozumieć jakie problemy może stwarzać działalność pomocowa należy przyjrzeć się jakie formy organizacyjne mogą podjąć podmioty chcące prowadzić działalność humanitarną, której przedmiotem jest udzielanie świadczeń medycznych poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej oraz dostarczanie na miejsce zdarzenia leków, substancji czynnych i wyrobów medycznych.
Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
Zdecydowana większość podmiotów prowadzących działalność humanitarną decyduje się na formę NGO’s/OPP (ang. Non Goverment Organizations/ Organizacje Pożytku Publicznego), a ich działanie reguluje oddzielny akt prawny – Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Art. 3 tej ustawy definiuje czym jest działalność pożytku publicznego. Art. 4 ust 1 pkt 6 omawianej ustawy wskazuje, że przedmiotem działalności pożytku publicznego mogą być zadania mające na celu „ochronę i promocję zdrowia, w tym działalność leczniczą w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. 2018 r. poz. 160 z późn. zm.) oraz art. 4 ust 1 pkt 24 UoDPPiW „pomoc ofiarom katastrof, klęsk żywiołowych, konfliktów zbrojnych i wojen w kraju i za granicą”. Następnie znaleziono w ustawie wzmiankę (art. 33a UoDPPiW), że w przypadku prowadzenia działalności leczniczej przez OPP konieczne jest wpisanie takiej działalności do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu Ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej, dotyczy to jednak działalności leczniczej prowadzonej na terenie RP. W świetle ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej, art. 16 ust 1a, pkt 2 podpunkt a i b okazuje się, że nie stanowi działalności regulowanej w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej działalność lecznicza wykonywana jako działalność pożytku publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (…), chyba że zachodzą przesłanki określone w art. 9 ust. 1 tej ustawy. Ustęp 2 tego artykułu wskazuje jednak, że działalność taka podlega przepisom działalności regulowanej w rozumieniu Ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.
Szkatułkowe potraktowanie przepisów dotyczących regulacji działalności leczniczej prowadzonej przez OPP ewidentnie prowadzi do braku zrozumienia tak zawiłych przepisów i stanowi znaczne utrudnienie dla prowadzenia działalności humanitarnej.
Pokaźna część organizacji humanitarnych, które podejmują działania opisane w art. 4 ust 1 pkt 6 i pkt 24 UoDPPiW nie prowadzi działalności leczniczej na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, lecz prowadzi taką działalność poza jej granicami. Czyli de facto nie jest podmiotem leczniczym w RP i nie podlega rejestracji działalności leczniczej. Bardzo ważnym, w kontekście omawianej pracy, jest to, że może to mieć wpływ na zdolność OPP do nabywania leków w celach humanitarnych.
Podsumowując powyższe rozważania, organizacje humanitarne najczęściej wybierają formy działalności jako organizacje pożytku publicznego, podlegają przepisom wyżej wymienionych ustaw oraz przepisom prawa administracyjnego, i jak opisano – mogą brać udział w realizacji celów współpracy rozwojowej i w związku z tym ich działania mogą być finansowane przez rząd. W swoich statutach mogą posiadać zapisy o niesieniu pomocy humanitarnej, a po spełnieniu odpowiednich wymogów, mogą prowadzić działalność leczniczą na terenie RP lub bez rejestracji, za zgodą władz krajów docelowych, mogą udzielać świadczeń medycznych na miejscu zdarzenia.
Znajomość regulacji prawnych, na podstawie których OPP podejmują działalność humanitarną, pomoże w dalszych rozważaniach na temat w jaki sposób organizacje humanitarne mogą prowadzić transgraniczną pomoc lekową.
Osobne ustawy dla wybranych organizacji humanitarnych obowiązujące w Polsce
Ciekawą sytuacją prawną stwarza obowiązywanie oddzielnej ustawy dla organizacji humanitarnej, jaką jest Polski Czerwony Krzyż. Już w art. 1 ust. 2 ustawy UoPCK określono, że jednym z celów Polskiego Czerwonego Krzyża jest prowadzenie działalności humanitarnej. W art. 3 UoPCK zostało to podkreślone i uszczegółowione. Ciekawą też informacją jest nadanie szeregu przywilejów tej organizacji (art. 7 UoPCK) między innymi takich jak zwolnienie z opłat celnych czy transportowych.
Ustawa ta może być użyta jako wskazówka do dalszych działań mających na celu zebranie przepisów prawa dotyczących pomocy humanitarnej i stworzenie oddzielnego aktu prawnego określającego uniwersalne zasady funkcjonowania organizacji humanitarnych w państwie polskim.
Wartym także wspomnienia jest Konkordat, czyli umowa bilateralna miedzy Stolicą Apostolską, a Rzeczpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 roku, w którym wprost zapisane jest, że organizacja kościelna, tj. Caritas Polska, może prowadzić działalność humanitarną. Zaznaczono, że działalność humanitarna jest zrównana pod względem prawnym z analogicznymi instytucjami państwowymi.
Oba przypadki – Polski Czerwony Krzyż i Caritas Polska, tworzą pewnego rodzaju precedens prawny. Doszło do sytuacji, w której istnieją akty prawne sankcjonujące działania humanitarne w tych organizacjach, przez co spełniają warunki przepisów z innych ustaw nawiązujących do udzielania pomocy humanitarnej.
Opisane wyżej zagadnienia pokazują przestrzeń w prawie jedynie w niewielkim stopniu regulowaną, lub której regulacje są trudne do znalezienia czy interpretacji i zastosowania.
Możliwe, że odpowiednie uporządkowanie tj. stworzenie oddzielnego aktu prawnego, określającego cele, zasady, przywileje itp. ułatwi działania organizacjom humanitarnym.
Katarzyna Jackowiak
Kolejna część w następnej publikacji.
Zapraszamy.
Literatura:
- Jagielski J., „Pomoc humanitarna w prawie polskim” [w:] „Pomoc humanitarna w świetle prawa i praktyki”, Grzebyk P., Mikos-Skuza E. (red. nauk.), Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa, 2016, s. 71.
- Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o współpracy rozwojowej – T.j. Dz.U. 2017 poz. 2098 z późn. zm. – zwana dalej w skrócie UoWR.
- Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – Dz.U. 2018 poz. 450 z późn. zm. – zwana dalej w skrócie UoDPPiW.
- Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej – Dz.U. 2017 poz. 1430 z późn. zm.
- „Wieloletni Program Współpracy Rozwojowej na lata 2016-2020” określa nie tylko priorytety tematyczne współpracy rozwojowej (wzmocnienie rządów prawa, zwalczanie korupcji, przestrzeganie praw człowieka i swobód obywatelskich. Ponadto wśród celów współpracy rozwojowej jest także poprawa opieki zdrowotnej i dostępu do edukacji oraz wsparcie dla przedsiębiorczości i rolnictwa oraz ochrony środowiska naturalnego, w tym zapobieganie skutkom klęsk żywiołowych i katastrof spowodowanych działaniem człowieka), ale również określono regiony, na których współpraca rozwojowa będzie się koncentrować (kraje partnerstwa wschodniego – Białoruś, Gruzja, Mołdawia i Ukraina oraz 6 krajów Afryki, Azji i Bliskiego Wschodu – Etiopia, Kenia, Mjanma, Palestyna, Senegal, Tanzania).
- Wieloletni Plan Współpracy Rozwojowej – https://www.polskapomoc.gov.pl/download/files/Dokumenty _i_Publikacje/Program_wieloletni_2016-2020/Projekt_modyfikacji_WPWR_2016-20.pdf (dostępne 2.05.18).
- Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – Dz.U. 2017 poz. 2168 z późn. zm.
- Ustawa z 16 listopada 1964 roku o Polskim Czerwonym Krzyżu – Dz.U. 1964 nr 41 poz. 276 z późn. zm. – zwana dalej w skrócie UoPCK.
- Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. – Dz.U. 1998 nr 51 poz. 318.
Proszę zostaw odpowiedź